Suwerenna władza w Europie

W 2016 r. w państwach europejskich pojawiło się kilka szeroko dyskutowanych tematów, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczyły zagadnienia suwerenności. Z jednej strony organizacje obywatelskie w wielu krajach UE krytykowały negocjacje TTIP, uznając, że ich skutkiem może być ograniczenie suwerennych praw państw. Z drugiej, obawy o suwerenność skłoniły Brytyjczyków do opowiedzenia się w referendum z czerwca 2016 r. za wyjściem swojego państwa z UE. Przykładem analogicznej dyskusji była kwestia sporu konstytucyjnego w Polsce, w który włączyła się Komisja Europejska. W niniejszym tekście zostało przedstawione i poddane analizie pojęcie suwerenności oraz jego rzeczywista aplikacja w warunkach integracji europejskiej.

 

dr hab. Tomasz Grzegorz Grosse, prof. UW

Suwerenna władza w Europie

Analiza IS #811

 

W 2016 r. w państwach europejskich pojawiło się kilka szeroko  dyskutowanych tematów, które pośrednio lub bezpośrednio dotyczyły zagadnienia suwerenności. Organizacje obywatelskie w wielu krajach UE krytykowały negocjacje TTIP2, uznając, że ich skutkiem może być ograniczenie suwerennych praw państw, narodowych parlamentów i wreszcie samych wyborców (Nielsen, 2016; Oręziak, 2015). W ten sposób TTIP stał się synonimem ograniczeń, jakie wynikają z globalizacji ekonomicznej dla suwerenności państw i narodów europejskich. Podobne głosy dało się też słyszeć w kampanii przed  referendum z czerwca 2016 roku, w którym większość Brytyjczyków opowiedziała się za wystąpieniem swojego  państwa z UE. Jednym z motywów dla tej decyzji był właśnie argument obrony suwerennych praw parlamentu Wielkiej Brytanii przed presją regulacyjną ze strony UE. Przykładem analogicznej dyskusji była kwestia sporu konstytucyjnego w Polsce. Interwencja Komisji Europejskiej (KE) w tej sprawie była odbierana przez polityków reprezentujących rząd, jako nadmierna ingerencja ze strony instytucji, która sama nie mając wystarczającego mandatu demokratycznego wkracza w wewnętrzną rywalizację polityczną między rządem i opozycją. W ten sposób narusza suwerenne prawa demokracji narodowej (Sejm RP, 2016).

Innym aspektem dyskusji na temat suwerenności były wewnętrzne uwarunkowania prawne i ustrojowe. Przykładowo w Polsce, kontrowersje wokół roli Trybunału Konstytucyjnego doprowadziły do ostrej debaty o kształt demokracji i interpretację norm konstytucyjnych. Polski rząd bronił prawa większości parlamentarnej do określania własnej polityki, w tym także możliwości wprowadzania głębokich reform, skoro taki program uzyskał klarowny mandat w wyborach. W myśl takiej argumentacji, głos suwerena nie powinien być nadmiernie ograniczany przez opozycję. Opozycja, choć przegrała wybory, może jednak odwoływać się do mechanizmów konstytucyjnej równowagi władzy lub innych podmiotów-graczy istniejących w systemie, mających możliwość weta względem propozycji większości parlamentarnej. Możemy odwołać się w tym miejscu do koncepcji Georga Tsebelisa, który definiuje takie podmioty (tzw. veto players), jako aktorów biorących udział w grze politycznej, choć nie muszą oni być politykami lub reprezentantami partii. Niemniej system instytucjonalny jest tak skonstruowany, że ich zgoda jest konieczna, aby zmienić legislacyjne status quo. Im większa liczba takich graczy i bardziej skomplikowane procedury legislacyjne, tym trudniejsza jest istotna zmiana polityki publicznej (Tsebelis, 2002). Można tu przywołać sytuację, w jakiej znalazł się premier Włoch Matteo Renzi, który w 2016 roku ogłosił referendum konstytucyjne mające zlikwidować nadmierną liczbę graczy wetujących (veto players), a tym samym ograniczyć zbyt mocno rozbudowane procedury równowagi władz. Wszystko po to, aby włoski system polityczny (a dokładnie Partia Demokratyczna premiera Renziego) mogła łatwiej wprowadzać trudne reformy, bez względu na sprzeciw opozycji.

Przytoczone przykłady – zwłaszcza polska dyskusja ustrojowa – są bliskie definicji suwerenności przedstawionej przez Carla Schmitta. Jego zdaniem suwerenna władza jest weryfikowana zwłaszcza w sytuacjach poważnego kryzysu, wymagającego podejmowania nadzwyczajnych decyzji. W takiej sytuacji suwerenność może się ujawnić w najbardziej czystej postaci – jako najwyższa władza w państwie, podejmująca ostateczna decyzje, mająca monopol stanowienia prawa, a jednocześnie nie będąca ograniczona przez wcześniej przyjęte regulacje. Suweren jest przyrównywany do Boga, a wiec władzy najwyższej, który ustanawia normy i zasady, a jednocześnie nie jest przez nie związany. Tym samym Schmitt odrzuca jakiekolwiek ograniczenia dla suwerenności obecne w myśli liberalnej, takie jak normy konstytucyjne lub prawo międzynarodowe (Schmitt, 1988/1934: 5-15, 46-47).

Przytoczone przykłady pokazują też, że pojęcie suwerenności jest bardzo żywe w polityce europejskiej, pomimo postępów integracji i globalizacji. Staje się to wbrew tym wszystkim opiniom, które zakładały, że rozwój tych dwóch procesów nieuchronnie prowadzi do wzrostu wzajemnej współzależności, a tym samym zmniejsza znaczenie i samych państw, i narodowej suwerenności (Held, 1991). Okazuje się również, że suwerenność nie jest tworem pozbawionym istotnego znaczenia (Newman, 1996: 13-14), terminem formalno-prawnym lub jedynie pewnym symbolem (Nicholls, 1975; Hirst, 1989), co pojawia się w podejściu specjalistów prawa międzynarodowego lub myślicieli liberalnych, a zwłaszcza reprezentantów pluralizmu politycznego. Okazuje się, że ma dla wielu polityków i dużej części społeczeństw konkretny wymiar, odnoszący się do ich praw oraz praktycznych możliwości podejmowania i realizowania decyzji politycznych.

Przedstawione wcześniej przykłady wskazują na dwa wymiary suwerenności, które są też obecne w literaturze przedmiotu, w dyskusji publicznej i naukowej. Chodzi mianowicie o aspekt samostanowienia lub autonomii danego państwa od zewnętrznych aktorów, co w literaturze nosi najczęściej miano „suwerenności zewnętrznej”, „westfalskiej” lub „vatteliańskiej” (Krasner, 1999). Innym wymiarem jest „suwerenność wewnętrzna” (Ibid.: 11-12), a dokładnie taki system instytucjonalny i konstytucyjny, który zapewnia skuteczne sprawowanie władzy, zgodnie z wolą suwerena. Możliwy w tym przypadku jest taki system organizacji politycznej, zbyt skomplikowany proceduralnie, z wieloma graczami wetującymi decyzje bądź o rozbudowanym systemie równowagi władz, który może prowadzić do wewnętrznego ograniczenia suwerenności.

W ujęciu wewnętrznym naród polityczny (demos) jest  współczesnym suwerenem. Uwypukla to znaczenie demokracji, jako systemu sprawowania władzy w ramach danej wspólnoty politycznej, i odnosi się do podstawowych instytucji demokratycznych, takich, jak wybory powszechne, które wyłaniają polityków sprawujących władzę i tzw. instytucje większościowe, m.in. parlament i rząd. Łączenie suwerenności z demokracją ma szczególne znaczenie dla kultury politycznej panującej w Europie, co wynika z rozwoju kategorii suwerenności narodowej (suwerenności ludu, ang. popular sovereignty) od połowy XVII wieku. Z kolei odniesieniem dla omawianego pojęcia w kontekście zewnętrznym jest państwo, które jest niejako platformą (lub wehikułem) dla praktycznej realizacji suwerenności w stosunkach międzynarodowych. Państwo nie jest przy tym bytem samym dla siebie, ale raczej instrumentem władzy sprawowanej w imieniu i zgodnie z interesami danej wspólnoty – narodu politycznego. Jeśli społeczeństwo postrzega suwerenność jako zagrożoną przez globalizację lub integrację europejską, to naród polityczny może się przed tym bronić, co znalazło wyraz w protestach wobec TTIP i w brytyjskim referendum.

W niniejszym tekście zamierzam przedstawić definicje i sposoby interpretacji terminu suwerenność w prawie międzynarodowym, stosunkach międzynarodowych i studiach europejskich. Następnie poddam te wszystkie stanowiska krytycznej analizie. Na koniec zaproponuję własną koncepcję suwerenności, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji panującej w UE. Przedmiotem analizy jest zatem suwerenność narodu i państwa członkowskiego w warunkach integracji europejskiej. Moje spojrzenie na tę problematykę odwołuje się do dwóch kategorii, a mianowicie do władzy i demokracji. Termin suwerenności nie jest dla mnie pojęciem symbolicznym bądź formalno-prawnym, ale jest nacechowany polityczną treścią, gdyż odnosi się do suwerennej władzy w warunkach demokratycznego państwa. W Unii Europejskiej kształtują się asymetryczne stosunki władzy między największymi państwami a tymi średniej wielkości, mniejszymi lub peryferyjnymi3 (Grosse, 2016). Podobnie jest z demokracją, która w warunkach UE staje się w coraz większym stopniu zjawiskiem zróżnicowanym. Oznacza to, że jedne państwa mogą i przywiązują wielką wagę do narodowej demokracji, a inne w coraz większym stopniu mają tę demokrację ograniczaną, co jest wynikiem i presji zewnętrznej (w tym europeizacji4) i zachowania elit lokalnych (Grosse, 2014). To wszystko skutkuje rosnącą asymetrią suwerenności między poszczególnymi państwami UE. Jedne z nich mają bowiem relatywnie więcej władzy nad polityką wewnętrzną i europejską, są sprawniej rządzone, w większym stopniu odnoszą swoją politykę do woli wyborców, a tym samym są bardziej suwerenne niż inne państwa członkowskie.

Analiza do pobrania poniżej.

Przypisy

  1. Tekst powstał na podstawie wystąpienia na ogólnopolskiej konferencji naukowej pt. „Suwerenność państwa członkowskiego Unii Europejskiej”, Uniwersytet Warszawski, 14.06.2016.
  2. TTIP (ang. Transatlantic Trade and Investment Partnership) – Transatlantyckie Partnerstwo w sprawie Handlu i Inwestycji. Porozumienie handlowe negocjowane od 2013 roku, którego głównym celem jest utworzenie strefy wolnego handlu pomiędzy Stanami Zjednoczonymi a Unią Europejską.
  3. Peryferyjność danego podmiotu definiuję po pierwsze, jako jego usytuowanie geograficzne z dala od centrum, zwłaszcza w sąsiedztwie konkurencyjnej strefy wpływów innego układu geopolitycznego, a po drugie, jako niewielki wpływ tego podmiotu na system polityczny. 
  4. Europeizację można interpretować jako wpływ integracji europejskiej na państwa członkowskie, a także na wszystkie inne państwa i podmioty, które wchodzą w relacje z UE. Podstawowym sposobem oddziaływania europeizacji jest prawo UE, ale również wszystkie inne formalne i nieformalne sposoby oddziaływania instytucji lub przedstawicieli UE, a także innych aktorów uczestniczących w polityce europejskiej (takim aktorem mogą być państwa członkowskie, których przedstawiciele biorą udział w działaniach instytucji międzyrządowych, albo partie narodowe, których deputowani uczestniczą w pracach Parlamentu Europejskiego, itp.). Jednym ze skutków europeizacji może być ograniczenie demokracji w państwach członkowskich. Szerzej: Grosse, 2011.

Załączniki

Wersja PDF Analiza IS #81

 
Copyright © 2004-2015 Instytut Sobieskiego | Kontakt